Вертикаль власти в оценках региональных элит: динамика перемен (Полис,2008,№6)



Скачать 266.53 Kb.
НазваниеВертикаль власти в оценках региональных элит: динамика перемен (Полис,2008,№6)
Дата03.06.2013
Размер266.53 Kb.
ТипДокументы
источник
1. /семинар власть/ВЕРТИКАЛЬ ВЛАСТИ 4.doc
2. /семинар власть/Д.Локк о раделении вл.doc
3. /семинар власть/Конституция.doc
4. /семинар власть/ПЛАН СЕМИНАРА.doc
5. /семинар власть/Система разделения властей в современной России.docx
6. /семинар власть/Ш Монтескье, Мэдисон.doc
Вертикаль власти в оценках региональных элит: динамика перемен (Полис,2008,№6)
Два трактата о правлении
Конституция российской федерации как нормативный правовой акт и проблемы ее исполнения (Взгляд социолога)
Семинар-дискуссия по теории политической власти
Система разделения властей в современной России
Ш. Монтескье о разделении властей

ВЕРТИКАЛЬ ВЛАСТИ В ОЦЕНКАХ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЭЛИТ: ДИНАМИКА ПЕРЕМЕН (Полис,2008,№6)

А.Е. Чирикова

Время путинских перемен серьезно изменило конфигурацию российской власти, переместив региональные элиты, по крайней мере, если судить об этом по публичной политике, на периферию политического процесса. В итоге, по сравнению с ельцинской эпохой, позиционирование региональных элит в про­странстве федеральной политики существенно трансформировалось. В тот период вес региональных элит был сопоставим с политическим весом поли­тиков федерального уровня. Более того, политические ресурсы российской региональной власти были таковы, что никакие другие общественные инсти­туты или структуры в регионе и в Москве, даже на уровне федеральной вла­сти, не могли предъявлять им свои требования с позиции силы.

Для Б.Ельцина и его команды было важно учитывать субъектную струк­туру регионального политического пространства, особенности функциони­рования региональной власти. Для них это было необходимым условием успешности политики федерального Центра (как в рутинных вопросах, так и в случае стратегических решений). Неадекватные представления о целях, ресурсах и особенностях поведения региональных политических акторов были чреваты тем, что принятые Центром решения на региональном уровне существенно искажались или не исполнялись вовсе. Контроль со стороны федерального центра был существенно снижен. Степень автономности регионов, возможность региональных элит влиять на политические решения, принимаемые в Центре, были весьма существенны.

В путинское время, и начало этому положил первый президентский срок, учет законных интересов всех заинтересованных субъектов регионального политического пространства фактически был подменен индивидуализи­рованным "торгом" с наиболее известными и политически активными струк­турами регионов, несмотря на провозглашенную формализацию отношений. Политика фаворитизма Кремля по отношению к регионам начала набирать свою силу и к середине второго путинского срока приобрела свои наи­более выраженные формы, особенно в период реализации национальных проектов.

Во второй путинский срок региональные элиты были фактически вытес­нены из федерального политического процесса. За ними осталось право, демонстрируя послушание Центру, выстраивать свою политику в регионах, да и то под жестким контролем доминирующей партии власти. Региональные политики, благодаря предпринятым изменениям, фактически исчезли из рей­тингов влиятельности, потеряли Совет федерации как площадку для согласования региональных интересов в федеративной России, довольствуясь за это благосклонностью Кремля. С этих пор самые послушные губернаторы мог­ли рассчитывать на дополнительные трансферты и не опасаться прокурор­ских расследований по поводу нецелевого использования финансовых ресурсов. "Оборонное сознание" региональных элит постепенно восторже­ствовало. Никто из них не хотел рисковать своим местом во власти и благо­получием региона: проще было подчиниться требованиям Кремля. Пришедшая на смену выборов модель назначения губернаторов еще более укрепила в соз­нании элит понимание того, что воевать с Москвой не стоит, так как поте­ри при этом могут оказаться несоизмеримо большими, по сравнению с вынуж­денной политической капитуляцией.

В центре внимания аналитиков в последние годы оказался сам факт исчез­новения региональных элит из федерального политического пространства. Опи­сывая разнообразные ситуации в регионах, политологи чаще всего исходили из предположения, что региональные лидеры и их команды — это "потерпев­шая сторона, которой не может нравиться уход из политического простран­ства и замена политических функций на функции "завхоза" региона.

По умолчанию предполагалось, что региональная элита не сразу подчи­нится требованиям Кремля, а властная вертикаль спровоцирует еще большую скрытую конфликтность в отношениях между региональными и федераль­ными политиками. Допущения по умолчанию, однако, лишь гипотетически описывали ситуацию, складывающуюся внутри региональных элит. Они не давали ответов на многочисленные вопросы. Велико ли разнообразие давае­мых политических оценок вертикали власти со стороны региональных элит? Как воспринимают административную реформу те, кто должен ее реализо­вывать на региональном уровне? Какова динамика отношения региональных элит к постепенному укреплению вертикали и нарастающему моноцентризму? Какова доля региональных элит, смирившихся с практиками вертикали вла­сти и даже находящих в них преимущества, и тех, кто подчиняется такой схе­ме политического управления вынужденно?

Ответы на эти вопросы могло дать эмпирическое исследование, в котором поставленные вопросы получили бы специальное пространство для своего изу­чения. Исследование с заявленными целями было проведено нами в 2004 г. Повторный замер позиций региональных элит (в 2006г.) позволил рассмотреть процесс отношения к построению вертикали власти в динамике и увидеть, как трансформировалось это отношение по мере продвижения реформы вглубь.

Отличительной чертой данного исследования являлась попытка рекон­струировать процессы, происходящие на поле российского федерализма, путем интеграции оценок, данных этому феномену самими региональными элитами, скорректировав их по мере возможности позициями региональных экспертов.

В 2004 г. опрос проводился в трех российских регионах: Ярославской, Перм­ской и Свердловской областях. Всего было опрошено 88 представителей элиты и региональных экспертов. В 2006 г. было проведено исследование в Республике Татарстан, Ставропольском Крае и Екатеринбургской области. Их участниками являлись высшие руководители исполнительной и законодательной ветвей власти, ведущие региональные эксперты по политическим и экономическим вопросам. Информация и оценки, полученные в результате их проведения, дополнялись материалами интервью, проведенными том числе, и в других российских регионах в 2006 г. Это позволило установить позиции региональных элит и экспертов в общей сложности в шести российских регионах, отличающихся по уровню экономическою развития, силе власти и характеру политического режима.


НОВАЯ ПОЛИТИЧЕСКАЯ КОНСТРУКЦИЯ ВЛАСТИ В ПЕРИОД 2000-2003 гг.: НАСТОРОЖЕННОСТЬ ДОМИНИРУЕТ

Оценки региональных элит, данные инициированной В.Путиным административной реформе, где ключевое место было отведено политической конструкции "вертикаль власти", отличались большим критицизмом. Однако политика реформы затрагивала скорее не ее идеологический вектор, ведущий к сужению ресурсов власти региональных элит, но наметившееся расхождение между заявленными целями и эффективностью их осуществления на практике. Региональные политические игроки не без основания полагали в своих интервью, что проводимые Центром преобразования, вместо того, чтобы улучшать характер его взаимодействия с регионами, способствовали появлению новых проблем или существенному обострению старых.

Среди возникших проблем, значимость которых становится все более очевидной, региональными элитами в процессе интервью назывались:

а) возрастание дистанции между федеральной и региональной властью

б) резкое сворачивание горизонтальных связей между регионами по инициативе Кремля;

в) нарастание — благодаря валу реформаторских изменений, непродуманных и поспешных — хаоса в системе управления; при этом последующая им ротация управленческих кадров на федеральном уровне резко ослабила работу по оперативному управлению;

г) снижение качества отношений между управленцами федерального и регионального уровней;

д) нарастание концентрации полномочий властных структур в Москве, повлекшее за собой сужение возможностей региональных элит решать вопросы на местах, снижение "отзывчивости" федерального Центра на запросы со стороны регионов.

В своих интервью региональные элиты, характеризуя особенное взаимодействия Центра и регионов в конце первого срока путинского президентства, отмечали, что региональная власть вынужденно (в соответствии с правилами игры) все больше замыкается на федеральный Центр, причем разрыв между двумя уровнями власти возрастает. Но более заметное последствие начатых преобразований, по мнению элит, - это сворачивание контактов между регионами по горизонтали. В результате пространство взаимного обмена стало разрушаться. Значимой потерей этого периода, восполнить которую, по мнению многих представителей региональных элит, очень сложно, а может быть и невозможно, стало снижение качества "человеческих взаимоотношений между людьми, представляющими Центр, и людьми, представляющими регионы". К концу этого периода негативное влияние обозначившихся процессов еще более усилилось.

Региональные политики особо обращали внимание на деформирование содержания реформы теми политическими играми, которые ее сопровождали, прежде всего — на закулисные договоренности федерального Центра с губернаторами-тяжеловесами и главами национальных республик. В результате вместо "усиления контроля Центра" над деятельностью губернаторов политика реформ привела, как полагает ответственный работник мэрии Екатеринбурга, к "союзу" областной власти с федеральным Центром и как следствие — уси­лению позиций областной власти в сфере региональной политики.

Большинство респондентов, опрошенных в 2004году, подчеркивали, что реальное осуществление реформы отставало от заявлений и деклараций, которые делались федеральными властями, но идея необходимости централизации активно продвигалась как среди региональных элит, так и среди простого населения. Сторонники централизации, которых все же было не столь много в 2004 г., настаивали на необходимости усиления государства, видели в централизации и построении вертикали власти реальный инструмент такого роста политического влияния федеральных структур.

Однако и критики, и сторонники федеральной реформы сходились в том, что методы, которыми она проводилась, были в лучшем случае неадекват­ными, а в худшем — уничтожающими эти самые изменения, которые они декларировали в качестве целей преобразований. Иными словами, даже политически лояльная Кремлю часть регионального сообщества не была готова поддерживать инициативы федерального Центра в том виде, как они были сформулированы разработчиками реформы. Среди ограничений и опасностей федеральной реформы участники исследования называли:

а) расхождение между целями реформы и способами ее осуществления '(Заявленные федеральной властью цели правильные, а средства неверные")',

б) отсутствие системности, осуществление нескольких больших реформ в параллельном режиме, невнимание к темпоральным характеристикам реформ; дефицит конструктивного взаимодействия между центром и регио­нами, отсутствие консультативного режима при проведении реформ;

в) преобладание во взаимоотношениях Центра и регионов лоббистских схем, проведение Кремлем политики фаворитизма по отношению к регионам; доми­нирование неформальных договоренностей над формальными соглашениями;

г) недостаточная влиятельность в регионах федеральных структур, пытав­шихся, в свою очередь, всеми средствами "перетянуть власть на себя", что удавалось далеко не всегда;

д) политическая неадекватность идеологии "централизаторского прорыва, повлекшая за собой неблагоприятные политические, социальные и экономические последствия для всей России. За фазой централизации, по мнению региональных элит, неизбежно последует движение в обратном направлении — в сторону децентрализации, и лучше, чтобы федеральная власть не доводила свою политику до критиче­ской точки. Более тою, административная централизация, выходящая за пре­делы допустимого, считали тогда некоторые участники исследования, уже в 2004 г. начинала " пробуксовывать". Это происходило в тех случаях, когда феде­ральные ведомства не справлялись с исполнением всего объема расширен­ных полномочии. Критики предупреждали, что при планомерной концен­трации экономических ресурсов в руках федерального Центра разви­вающиеся регионы перестанут быть "полюсами роста" и носителями инно­вационных технологий в сфере экономики. Кроме этого экономическая цен­трализация рассматривалась в то время некоторыми участниками исследо­вания как механизм политического давления на богатые территории ("На них надевают ошейник и берут на короткий поводок").

Многие шаги федерального Центра по отношению к регионам, в первую очередь, усилившееся давление на региональных руководителей крайне нега­тивно воспринимались четыре года назад в элитном сообществе. Материалы исследования свидетельствуют о том, что региональные элиты отчетливо осоз­навали, что федеральная реформа и сопутствующая ей экономическая и поли­тическая централизация сделали пространство отношений "Центр-регионы" более конфликтогенным. О том, что федеральная политика и способы про­движения реформ в регионы несли по оценкам элит большие угрозы для всей страны, говорили многие участники исследования, рискнувшие обсуждать эту проблему в ходе интервью. Конфликт между элитой федерального Центра и элитой регионов организационно не выражен, считали они, но "определенное брожение в регионах идет ". В будущем, утверждали опрошенные, начнет фор­мироваться "идеология несогласия" регионов с политикой Москвы и в перс­пективе протест региональных элит может принять политические формы.

Другую, ничуть не меньшую угрозу, как полагали участники исследования, представляли в то время возможные последствия социальных реформ (жилищной, медицинского обеспечения, пенсионной). О вероятности роста социальной напряженности в российском обществе в ближайшие годы, за счет попыток провести реформы из Центра любой ценой, говорили многие опрошенные. Очевидно, что региональные элиты в то время готовы были использовать тему социального протеста как инструмент давления на феде­ральный Центр. В словах некоторых участников исследования даже про­скальзывала иногда нескрываемая угроза.

Некоторые из региональных элит предупреждали о росте вероятности в недалеком будущем реализации сценария "социального протеста", хотя большинство из них придерживалось той точки зрения, что "региональные эли­ты поднимать народ боятся". Итак, проведенное в 2004 г. исследование позволило утверждать, что главное несогласие региональных элит с администра­тивной реформой и построением вертикали власти касалось, прежде всего, методов реанимации реформ, которые должны были, на взгляд опрошенных, нести консолидацию с регионами, с учетом их реальных возможностей на федеральном уровне, которые фактически были демонтированы. Большое опасение у региональных элит вызывали попытки унификации региональной политики в целом. По их мнению, Центру необходимо было учиться управлять регионами в условиях высокого разнообразия региональных политических процессов вместо того, чтобы стремиться к их унификации любой ценой. Важной составляющей успешного продвижения реформ для региональных политических акторов являлась необходимость роста политического доверия, которого в 2004 г. особенно не хватало. Однако появиться оно могло только в том случае, если бы в процессе взаимодействия учитывались интересы и той, и другой стороны. Но идеология реформы не предполагала партнерских отношений, а, следовательно, была обречена на реализацию в условиях дефицита публичности и доверия. Это не способствовало ее приятию со стороны региональных элит, а скорее порождало негативные ожидания ввиду очевидного политического превосходства Центра, предопределяющего его Iобеду над регионами.

ВЕРТИКАЛЬ ВЛАСТИ В 2006 г.:

ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ РЕГИОНОВ, ФЕДЕРАЛИЗМА И СТРАТЕГИЙ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЭЛИТ

Если интегрировать оценки региональных элит и экспертов, полученные и ходе проведенных дискуссий двумя годами позже, то можно вполне обоснованно говорить о том, что вертикаль власти в 2006 г. воспринималась регионами уже как важная составляющая политической реформы, и ее обсуж­дение не сопровождалось отчетливо выраженным негативизмом, который был характерен в начале преобразований. Правда, прожив некоторое время по новым правилам, региональные элиты продолжали воспринимать вертикаль власти как весьма противоречивую конструкцию, оказывающую неодноз­начное влияние на состояние российского федерализма. Большинство и в 2006г. воспринимало вертикаль власти как неоднозначный политический феномен, однако в целом характер его восприятия стал более позитивен.

Большинство представителей действующей региональной власти вос­принимали созданную вертикаль скорее как позитивный шаг в реформиро­вании власти, признавая при этом, что такие изменения могут восприниматься большинством общества как отход от демократии. Эксперты же, в свою оче­редь, предупреждали, что подобная реконфигурация власти может иметь дале­ко идущие последствия, неблагоприятные не только для России, но и для самих региональных элит.

Среди негативных сторон подобной организации взаимодействия феде­ральных и региональных властей представители регионов отмечали неопре­деленность времени, на которое она задействована, а также, в качестве одного из главных результатов ее построения — резкое падение политической кон­куренции в регионах. Лояльность региональных элит была фактически выкуп­лена федеральным Центром за прошедшие два года: "Появились у Центра деньги - появилась возможность за счет финансовых ресурсом покупать лояльность регио­нов ", — так резюмировал произошедшее один из участников дискуссии.

При этом, по мнению экспертов, деньги, появившиеся у Центра, можно было бы потратить и более эффективно. Например, постараться вписаться в глобальные тенденции, решая тем самым не тактические, а стратегические

Задачи. Отсюда следует важный вывод. Замена стратегических задач на тактические оправдана, если бы предпринятые шаги помогали надеж­но решать внутренние российские проблемы, но похоже, что использование политического механизма, при котором власть строится по принципу иерар­хии, не обеспечивает продвижения в приоритетном направлении — не гаран­тирует сохранения России, хотя бы потому, что горизонтальные связи могут интегрировать Россию гораздо эффективнее.

Региональные элиты справедливо подчеркивают, что интеграция, построен­ная на административных ресурсах, делает вертикаль неустойчивой и зави­симой от "первого лица", а значит достаточно хрупкой. Но, вместе с тем, ука­зывают, что на определенном этапе она оказывается политически необхо­димой. По их мнению, вертикаль как политическая машина может отрица­тельно влиять на демократические процессы в стране, однако в период кар­динальной перестройки такой отход от демократии иногда просто неизбежен. При этом подобная политическая конструкция способствует достижению важ­ного политического результата — снижения напряженности в отношениях Цен­тра и регионов. "Хорошо это или плохо, когда нет напряжения в отношениях? Все молча подчиняются и стараются не перечить, чтобы денег было больше. Может быть, это опасно?" — задает свой вопрос участник опроса. Но ответа на него пока не может дать никто.

Если вспомнить оценки 2004 г., то тогда именно конфликтность отноше­ний более всего беспокоила участников опроса. Констатация 2006г. пока­зывает, как резко меняется эмоциональный фон восприятия вертикали вла­сти и других политических трансформаций, инициированных Центром.

Экспертные оценки относительно целесообразности/нецелесообразности вертикали достаточно противоречивы. Одни настаивают на том, что иначе управлять Россией просто невозможно. Другие убеждены, что подобный шаг был бы оправдан только в одном случае — при наличии модернизационного проекта. Третьи полагают, что наличие или отсутствие вертикали не столь принципиально для регионов, так как она нужна Центру для контро­ля за ситуацией на местах, хотя нельзя отрицать, что регионам и их элитам вертикаль также оказывается весьма выгодной. В 2006 г. элиты впервые при­ходят к осознанию прагматичности вертикали власти. Размышляя о целе­сообразности вертикали, участники дискуссии, однако, напоминают о серьезной экономической и даже политической дифференциации российских регионов, допуская, что предложенная политическая модель власти может работать в одних регионах и не работать в других.

Критика вертикали власти инициируется в первую очередь слабыми регионами, поскольку она хорошо работает в сильных и конкурентоспо­собных регионах с диверсифицированной экономикой и практически не рабо­тает в регионах со слабыми или не диверсифицированными экономически­ми и политическими ресурсами. В последних ведущую роль продолжают играть крупные корпорации, а вертикаль работает лишь номинально, как это было и прежде.

В целом среди региональных элит, как это убедительно показывают результаты исследования 2006г., стремительно растет число сторонников вер­тикали, которые постепенно научаются извлекать из нее выгоду — эконо-


мическую и политическую – для себя и своих регионов. Например, некоторые представители региональной власти активно защищают вертикаль, полагая, что подобная схема позволила навести порядок и сделала власть на местах более эффективной. Властные элиты при этом полагают, что именно выстраивание вертикали власти способствовало притоку дополнительных финансовых средств, в частности на реализацию национальных проектов, а также и в другие дорогостоящие региональные проекты, поэтому отрицать ее

позитивное влияние на региональные процессы было бы неправильным. Более того, для представителей элит и населения Северного Кавказа властная вер­тикаль символизирует собой безопасность, и они даже согласны отказаться от принципов демократии ради достижения должного уровня спокойствия в своем взрывоопасном регионе.

Однако в оценках элит в 2006 г. по-прежнему присутствует неудовлетво­ренность отсутствием механизма обратной связи с Центром. Критически настроенная часть элиты продолжает настаивать на том, что подобную кон­струкцию власти нельзя назвать эффективной. Причина — в дефиците кадрового ресурса, нарастании закрытости власти, доминировании нефор­мальных правил попадания во власть над формальными. Особенно беспокоит элиты тот факт, что численность аппарата управления растет, а эффективность его деятельности падает.

Но дело не только в росте числа управленцев, как считают опрошенные, а в сужении каналов рекрутирования во власть, благодаря чему чиновниче­ство становится все более закрытой и привилегированной кастой в России. Сужение каналов рекрутирования и доминирование неформальных связей при назначении происходят на фоне кадрового дефицита, что заставляет власть нередко идти на использование нелегитимных практик ради формирования своего кадрового состава и делает вертикаль власти весьма неустойчивой.

Возникает вопрос: сохраняется ли сегодня в регионах скрытый потенци­ал неприятия данной реформы, хотят ли регионы реально отвоевать для себя часть прав у федеральных элит, вернуться в федеральное политическое про­странство, потерянное для них во время предшествующего путинского правления? Похоже, что простого ответа на этот вопрос нет. Оценки, полученные в ходе исследования, позволяют заключить, что в данный момент вряд ли можно говорить об отчетливо выраженном стремлении региональных элит "перетянуть на себя" политические и экономические ресурсы. И происхо­дит это не только потому, что Центр "выкупил" у элит вертикаль власти, но потому, что уровень поддержки действий Центра населением регионов относительно высок. Это заставляет элиты действовать "с оглядкой", хотя нельзя

утверждать, что лояльность элит по отношению к Центру безгранична.

Важным фактором сглаживания несогласия региональных элит с политикой Центра остается население: "В течение XXвека, когда государство было сильно централизовано и одновременно являлось участником экономических процессов, оно сформировало у значительной части людей, работающих в крупной промышленности, устойчивый менталитет — государство само должно управлять экономикой. И этот стереотип не был сломлен, он очень легко возродился сегодня, лег на благоприятную почву. По сути, население приветствует эту практику. И Кремль пришел к выводу, что это вполне можно делать..." — замечает участник дискуссии из Казани. Это дает основания предполагать, что ожидать резкого роста несогласия региональных элит с политикой дальнейшего упрочения вертикали вряд ли стоит. Центр использует для своих политических решений достаточно грамотные экономические решения, которые встречают поддержку у большинства населения.

Однако это не означает, что политика жесткой централизации принесет успех России в долгосрочной перспективе. И этому есть свое не только поли­тическое, но и экономическое объяснение: "Начавшаяся централизация это ничто иное, как наложение старых советских правил повсеместного контроля на рыночную ситуацию. Что важно, государство становится главным мене­джером тогда, когда экономика находится на стадии инвестиционного роста. Но это не вечно. С точки зрения стратегических интересов это ослабляет стра­ну и не имеет никаких перспектив'". Отвечая на вопрос, какова вероятность даль­нейшего усиления централизации, участники дискуссии склоняются к точ­ке зрения, что такая вероятность достаточно высока, потому что сторонни­ков этой идеи немало как среди элит, так и среди населения.

Итак, анализ последствий предпринятой централизации, как это видит­ся элитам и экспертам, позволил убедиться в том, что она имеет как крат­косрочные, так и долгосрочные последствия. Причем, если в краткосрочной перспективе элиты признают во многом позитивное влияние вертикали на региональную ситуацию, то в долгосрочной перспективе такая конструкция власти, по их же мнению, может оказаться не столь позитивной. Обращает на себя внимание существенное смягчение позиций региональных элит по отношению к вертикали, что вполне может объясняться возросшим праг­матизмом отношений Центра и регионов, а также "в одночасье" наступив­шим осознанием региональными элитами того факта, что быть лояльным к Центру выгоднее, чем находиться с ним в непрекращающейся войне. Эли­ты умеют подчиняться "сильной руке", однако возникает вопрос: кто в этой ситуации победитель и кто будет пожинать последствия подобной лояльно­сти игроков друг к другу?

особенности российского федерализма в оценках региональных элит

Построение вертикали власти не может не актуализировать размышлений о судьбе российского федерализма. Именно поэтому в ходе дискуссий участ­ники пытались проанализировать, что происходит с федерализмом сегодня, можно ли говорить о том, что путинское время привело к сворачиванию феде­рализма, как соотносятся между собой понятия федерализм и демократия?

Резюмируя полученные оценки, можно утверждать, что большинство участ­ников дискуссии сходятся во мнении, что централизация уже сегодня при­вела к качественному изменению принципов федерализма. Последовал не только отход от них, но и попытка изменить эти принципы в нужную для Цен­тра сторону. С этой целью была включена пропагандистская машина, благодаря которой население страны восприняло отказ от принципов федерализма как необходимый и закономерный. Весьма важно, что идеология отказа от федерализма была фактически поддержана региональной властью, так как ока­залась выгодной не только для этой власти, но и для других субъектов регионального пространства, таких как бизнес и "партия власти".

Именно бизнес, имея широкие экономические интересы и представленный в первую очередь федеральными компаниями, заинтересован в исчез­новении экономических и политических региональных границ: "Бизнес сегодня территориально интегрирован. Все серьезные экономические структу­ры представляют собой вертикально интегрированные структуры. Речь идет о федеральном бизнесе, в первую очередь. Но и местный бизнес также выходит на федеральный уровень. Очень мало остается отраслей, где нет четкой локаль­ной привязки. Элиты при этом функционально интегрируются. Таким образом, они структурируют территориальное пространство страны. Именно такие ком­пании порождают доминирование Центра ".

Почему корпорации заинтересованы в наличии сильного Центра? Ответ достаточно прост: "Центр является наиболее эффективным инструментом реа­лизации интересов таких корпораций. Им проще иметь дело не с тремя-пятью губернаторами, а с одним корреспондирующим органом власти в Центре. Фак­тически реализуется принцип "одного окна ". Договариваться с пятью губерна­торами труднее, чем с одним Центром". Полученные оценки свидетельствуют о том, что в некоторых регионах крупные компании, особенно естественные монополии, серьезно вмешиваются в существующий расклад сил, так что высказанная позиция отражает реальность достаточно адекватно.

Но не только бизнес повернут к Центру. Дискутанты убеждены, что "растворению" федерализма способствует и партия власти: "Партия власти сегодня будет выполнять роль растворителя федерализма. Почему? Кандидатуру главы субъекта будет теперь предлагать победившая партия. Но победившая пар­тия это вертикальный сегмент федерального плана ".

Им оппонируют другие участники дискуссии, полагая, что говорить об исчезновении федерализма вряд ли стоит, потому что федерализма как некой стратегической цели в России и раньше не было, нет и сегодня. Но тако­вые явно в меньшинстве. Развитие федерализма некоторые из респондентов напрямую связывают с ценами на нефть. Причем зависимость носит обрат­ный характер — чем ниже цены на нефть, тем в большей степени централь­ная власть начинает следовать принципам федерализма.

Пытаясь ответить на вопрос, как видоизменяется российский федерализм сегодня, профессионалы, занятые изучением федерализма и принимающие участие в обсуждении его проблем, подчеркивают, что попытки размышлять о федерализме в русле статичных категорий вряд ли оправданы. Скорее к феде­рализму надо подходить как к динамическому явлению, которое развивает­ся во времени и имеет различную специфику в разных странах и регионах. Отказ от единой модели федерализма, одинаковой на все времена и страны, позволяет заключить, что сегодня российский федерализм не исчезает, а при­нимает другие формы. Именно так считает один из Екатеринбургских экс­пертов: " В глобальном пространстве будет работать столько моделей феде­рализма, сколько существует стран и периодов времени, когда эти отношения качественно не меняются. Можно говорить о том, что в России реа­лизовывались различные модели федерализма на протяжении даже небольших исторических отрезков времени. Поэтому говорить о том, что федерализм исчезает или вряд ли правомерно. Он принимает ту форму, кото­рая адекватна настоящему политическому периоду\'" Другой участник дискуссии, Наталья Панкевич из Екатеринбурга, специалист в области изучения федерализма, напрямую связывает федерализм с особенностями элитной структуры, которая в с вою очередь зависит от интересов входящих в нее элит. Характеризуя элитные структуры, она предлагает различать автономные и сращенные элиты. Именно сращенные элиты заинтересованы в централизации, и они проводят ее последовательно и успешно, реализуя свои интересы.

"Модель федерализма жестко привязана к элитным структурам, когда модель соответствует той конфигурации элит, которая сложилась в данной кон­кретной политической системе, тогда существование элит будет длительным и устойчивым. Но как только изменяются интересы элит, тотчас меняется и политика федеративных отношений. Автономные элиты порождают федера­тивные отношения, при которых уровни управления тоже автономны. Если эли­та: административная, экономическая и партийная сращиваются на фун­кциональном уровне в единую группу, что характерно для современной России, тогда наступает централизация. Это именно то, что мы наблюдаем сейчас ". Процесс сращивания элит не столь безобиден. Именно он открывает воз­можности для административного контроля, заменяя политические каналы коммуникации на иерархические.

Какая бы форма или модель федерализма не реализовывалась сегодня, основным остается вопрос, что будет происходить с российским федерализмом в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Судя по полученным оцен­кам, элиты согласны признать, что проблема сохранения федерализма в Рос­сии существует. Централизация власти идет, и пока не понятно, кто и что может се остановить. Слабые надежды региональных элит связаны с электоральным циклом. Это позволяет региональным элитам надеяться, что регионам удаст­ся отвоевать на гребне политической конъюнктуры новые преференции для своих территорий.

Существуют ли сегодня у регионов "защитные оболочки", способные пре­дотвратить исчезновение федерализма? По мнению самих региональных элит, защитить федерализм могут только сильные в экономическом и политиче­ском смыслах регионы, имеющие достаточные экономические и политиче­ские ресурсы. Причем последние могут быть весьма разнообразными по свое­му составу: это уровень электоральной поддержки региональной власти, авто­ритет политического лидера, "простроенность" связей на федеральном уровне. Важными для сохранения федерализма могут являться партийные свя­зи на федеральном уровне, а также "запасные аэродромы" в лице региональных партий, которые позволяют поддерживать федерализм снизу: "У нас суще­ствуют политические механизмы демпфирования ситуации в случае угрозы феде­рализму. Например, "Единая Россия ". А в ней такие фигуры как Шаймиев, Мухаметшин, Олег Морозов. Тройная защита. Но если объявят — все, республики закры­вать, хватит, губернии объединить, то такой защиты будет мало ", — пояс­няет один из региональных экспертов. Не менее важным инструментом восстановления федерализма в традиционном понимании является по мнению элит, горизонтальная интеграция регионального пространства России и функционирование гражданских институтов, которые должны помочь подготовить общество к жизни по демократическим правилам: «Федерализм и демократия – это действительно наше будущее. Но как к ним подойти реально? Нам нужно свести в единое целое рас­падающиеся представления о федерализме и сделать его понимание одинаковым для всех. Чтобы этого добиться, нужны политические институты, в лице граж­данского общества", — считает московский эксперт.

Таким образом, проведенный анализ позволяет говорить о том, что формы существования федерализма, если исходить из оценок региональных элит и экс­пертов, определяются, по их представлениям, не только и не столько действиями Центра, сколько поведением населения, а иногда и крупного бизнеса, которые во многом способны определять его будущие контуры. Тот факт, что сегодня это делает федеральная власть, не означает, что завтра эта ситуация не может измениться. Именно поэтому для российского общества столь важны граж­данские инициативы, которые могли бы поддерживать федерализм снизу. С этим мнением региональных экспертов трудно не согласиться.

Стратегии региональных элит в условиях вертикали власти – оценки региональных экспертов.

Построение вертикали власти отразилось не только на механизмах реа­лизации власти, не только способствовало появлению новых правил во взаимодействии Центра и регионов, но и существенным образом изменило политические стратегии самих региональных элит.

Размышляя о направлении подобных изменений, эксперты выделяют как минимум три процесса, которые влияют сегодня на базовые стратегии элит и приводят к их существенной трансформации:

а) потеря политической составляющей в стратегиях региональных элит;

б) возврат к патернализму при взаимодействии с федеральным Центром;

в) преобладание краткосрочного целеполагания над долгосрочным в политическом поведении элит.

Эффект деполитизации стратегий региональных элит наиболее последо­вательно был проанализирован екатеринбургскими экспертами. По их мне­нию, Центр фактически поставил и реализует задачу устранения региональ­ных элит не только из федерального, но и из регионального политического пространства. Причем делается это, с одной стороны, с использованием пар­тийного ресурса, а с другой — путем обмена политических ресурсов губернатора на дополнительные финансовые ресурсы в виде целевых траншей. Регио­нальные элиты, получая преференции, демонстрируют полную подчиненность Центру, причем делают это инициативно: "У вертикальных чиновников все мень­ше остается политики. Они потеряли и властные, и символические ресурсы. У них нет другого выхода иначе бы их взяли на заметку и отстранили. В этой ситуации регионалы проиграли. Можно говорить о том, что Центр за прошед­ший год просто переписал федеральный договор в свою пользу ", — считает ека­теринбургский эксперт Виктор Мартьянов.

Но попытки выкупить лояльность региональных элит с помощью префе­ренций могут иметь опасные последствия для самих региональных элит, если они не смогут создать внутренние стимулы для развития региона: "Губерна­тора, который заботится о том, чтобы его регион развивался, не могут устроить подачки Центра. Они должны на самом деле его пугать. Он не

может н е встраиваться в эту вертикаль, но одновременно, он должен создавать стимулы для роста своей территории", —считает Константин Киселек, заместитсль директора Института философии и права УРО РАН.

Но не только этим опасна "трансфертная игла". Она перестраивает стратегии региональных элит, которым адаптация к требованием Центра становится важнее всего другого, и надо сказать, что пока в этой адаптации губернаторский корпус весьма преуспел: "В изменившихся отношениях федерольного Центра и власти на местах другие приоритеты выходят на первый уровень. Теперь региональной власти необходимо подачку от Центра схватить и быстро освоить, а что дальше будет, не важно... Так из политики исчезают политические стратегии... ради сиюминутных интересов ", — убежден Алексей Глазырин, екатеринбургский эксперт.

Но дело не только в этом. Резко возрастают патерналистские ожидания самих элит, что не может не вызывать опасений, так как серьезно перестраивает психологию самого политического лидерства и вызывает, ввиду усилившейся миграции в мегаполисы, другие, не менее опасные последствия для регионов: "Благодаря действиям Центра, патерналистская психология теперь культивируется и у элиты, которая сегодня становится предельно патерналистски настроенной. Это не стимулирует собственное развитие — "Нам дадут ". / мы заработаем себе, хотя мы и не хотим отдавать заработанное в Центр, а отдадут миллиард туда, миллиард сюда ". Именно на этом фоне развивается феномен краткосрочных целей, который одновременно выражен и у федеральной и у региональной властей. Но подобная краткосрочность может привести к непредсказуемым результатам в перспективе.

Итак, результаты анализа позиций региональных элит и экспертов дают основания говорить о том, что вертикаль власти к 2006 г. сделала политические процессы в регионах более предсказуемыми, чем раньше, и менее вариативными. В деятельности политических региональных фигур все меньше присутствует политика, по крайней мере, публичная. Центр в этой ситуации все больше становится Большим Папой для регионов, возвратившись к политике патернализма. Регионы и его элиты, прожив 15 лет в рынке, легко возвратились в лоно патернализма, ведь там, на первый взгляд, более безопасно. Это позволяет на некоторое время гасить недовольство среди элит по поводу того, сколько денег отдает регион Центру в виде налогов, и сколько денег потом ему из Центра возвращается.

ЕСТЬ ЛИ ПОБЕДИТЕЛЬ?

Проведенное исследование сопоставления оценок элит в 2004 и 2006 гг. ясно показало, что отношения между Центром и регионами со временем теряют свою остроту, превращаясь в отношения иерархического соподчинения. Вытеснение губернаторов из политического пространства не вызывает политического протеста у региональных элит. Причина — отнимая политическое влияние, Центр расплачивается траншами на первоочередные региональные нужды.

Губернаторы по мере строительства вертикали власти все более превращаются в координаторов, отвечающих за реализацию указаний сверху. Модель назначения, которая так пугала политические элиты регионов, на деле оказалась для многих из них спасением и позволила сохранить свою власть на третий и больший срок. Скамейка запасных у Кремля оказалась не столь длинной, а рисковать политической стабильностью в регионах федеральные элиты не рискнули.

Нарастание позитивности оценок региональных элит по мере построения вертикали власти свидетельствует о том, что для них сегодня экономическая подпитка со стороны Центра важнее, чем сохранение политических ресур­сов. Как долго будет сохраняться подобная ситуация, определить сложно. Но перевес адаптивных стратегий региональных элит над любыми другими служит тревожным сигналом того, что модернизационный прорыв в регио­нах может быть осуществлен только по приказу сверху. Зависимость регио­нального развития от приказов из Кремля увеличивается, а, следовательно, опора на собственные ресурсы становится все менее выгодной для местных элит. В лучших лидерах в невидимом рейтинге оказываются те, кому удает­ся привлечь наибольшее количество средств из Центра, а не те, кто их наи­лучшим образом зарабатывает.

Наступившее политическое однообразие, сворачивание политической кон­куренции между партиями на самом деле способствуют тому, что политиче­ская жизнь в регионах осуществляется "по общему лекалу". Центр в резуль­тате получает управляемость. Но и только. Исчезает региональное многооб­разие. Тактическая победа Центра в этой ситуации очевидна. Политическая жизнь в регионах в краткосрочном варианте будет происходить, но в силу мень­шего конкурентного давления стимулы к развитию у нее будут слабее, чем в случае, если бы конкуренция была более выраженной. Возникает вопрос — не является ли подобный выигрыш Центра над регионами на самом деле поли­тическим проигрышем, если брать в расчет долгосрочную перспективу? Отве­та на этот вопрос пока нет. Кто на самом деле прав, может показать только будущее время.

Однако уже сегодня, очевидно, что любые сбои на верхних этажах верти­кали власти могут привести к параличу на ее нижних этажах. Учитывая, что лояльность нижних этажей имеет под собой прагматическую мотивацию, нель­зя исключить, что сужение ресурсной базы Центра приведет к дестабилиза­ции ситуации во всей политической системе власти. Защитные оболочки рос­сийской власти сегодня очень слабы, несмотря на кажущуюся стабиль­ность. Поиск иных моделей реализации власти — задача для новых полити­ков в Кремле.

Добавить документ в свой блог или на сайт


Похожие:



Если Вам понравился наш сайт, Вы можеть разместить кнопку на своём сайте или блоге:
refdt.ru


©refdt.ru 2000-2013
условием копирования является указание активной ссылки
обратиться к администрации
refdt.ru